新时代强化村级党组织建设的实践路径
【提 要】村级党组织全面领导农村各项工作，加强村级党组织建设对提升乡村治理水平具有决定性意义。要压实市县乡党委对村级党组织建设领导责任，落实村级党建工作责任制和基层党建述职评议考核，实施村级党建清单制度。要夯实村级党组织全面领导地位，完善村级党组织讨论决定重大事项机制，村党组织书记通过法定程序担任各类组织负责人。要实施村党组织带头人整体优化提升行动，扩大村级党组织带头人队伍来源，实施村级党组织书记县级备案管理，实施村“两委”成员县级联审常态化机制，常态化实施驻村第一书记制度。要做实对村级干部队伍的监督管理，加大农村基层巡察工作，推行村级小微权力清单制度。【关键词】村级党组织建设 党的建设责任制 党的领导 党组织带头人 党内监督
党的二十大强调要增强党组织政治功能和组织功能，抓党建促乡村振兴。与此相适应，近年来村级党建也成为学界研究的热点。纵观学界对村级党建的研究，一是聚焦村级党组织组织力提升，涉及党组织组织力提升困境、弱化成因、提升路径等；二是聚焦党建引领，涉及党建引领乡村振兴、引领乡村治理、引领乡村文化建设等。对村级党建路径的研究，宏观性论述较多，缺乏针对性。本文以微观视角切入，从村级党组织建设领导责任、村级党组织全面领导地位、党组织带头人整体优化提升、村级干部队伍监督管理四个方面，将党的政策纲领转化为有针对性的实践路径。
一、压实市县乡党委对村级党组织建设的领导责任
村级党组织建设是上级党组织领导和基层探索创新的互动过程。但一段时期以来，有的地方党委和基层党委忽视对村级党建的领导责任，导致部分村级党组织弱化虚化边缘化[1]。针对这种情况，习近平指出：“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的。”[2] 因此，党的十八大以来，在压实村级党建领导责任方面进行了以下实践创新。
（一）严格落实村级党建工作责任制
党建工作责任制由来已久，党的十八大以来落实党建工作责任制的创新主要体现在对责任的分解。一般来说，党建工作责任包括主体责任、第一责任、直接责任等。各级党委承担党建工作主体责任。就村级党建而言，县级党委、乡镇党委、村党委（党总支、党支部）承担主体责任，县委书记、乡镇党委书记、村党委（党总支、党支部）书记承担第一责任。村党组织书记同时承担直接责任。通过责任分解，坚持有责必究、从严问责，促使各级党委和党员领导干部牢记责任，履行职责，以责任落实推动村级党建工作落实。
（二）开展市县乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核
习近平指出，要“把抓好党建作为最大的政绩。……对各级各部门党组织负责人特别是党委（党组）书记的考核，首先要看抓党建的实效，考核其他党员领导干部工作也要加大这方面的权重”[3]。2015年中央一号文件强调全面开展市县乡党委书记抓基层党建工作述职评议考核。2019年中央组织部发布《党委（党组）书记抓基层党建工作述职评议考核办法》。每年市县乡党委书记要向上级党委进行抓基层党建工作述职，上级党委尤其是上级党委书记要对其进行评议考核，并注重考核结果运用。市县乡党委书记抓基层党建工作不再像过去那样简单开会部署一下就行了，而是包含丰富的内容，主要涉及履行第一责任人职责、整顿软弱涣散基层党组织、基层服务型党组织建设、党员教育管理、加大基层党建投入、进一步加强基层党建的思路等。乡镇党委书记抓基层党建工作包括：抓谋划部署、联系指导、组织覆盖、班子建设、干部队伍、党员管理、组织生活、服务群众、保障激励、正风肃纪、典型引领和督查考核责任。村级党组织述职评议考核内容包括：党建责任、班子建设、组织建设、组织生活、党员管理、群众工作、民主自治、廉政建设、基础保障、创新创优等内容[4]。此外还有加分项目，如党建工作在媒体上作典型报道、经验介绍即可获得相应加分。
（三）建立市县乡党委书记抓农村基层党建清单制度
市县乡党委书记抓农村基层党建清单制度，包括问题清单、任务清单、责任清单。这三个清单制度，一般是从农村基层党建实际出发，对照新时代党的建设总要求和党中央对基层党建的有关部署，在对农村基层党建进行深入调研的基础上制定的，以便按照清单进行逐个落实，从而提升农村基层党建质量和效能。
二、夯实村级党组织的全面领导地位
党的十八大以来，党中央提出党的领导是中国特色社会主义最本质的特质，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的领导落实到乡村就是坚持村级党组织的全面领导地位。乡村振兴战略需要坚强的村级党组织来落实。夯实村级党组织全面领导地位，主要体现在以下三个方面。
（一）完善村级党组织讨论决定重大事项机制
改革开放以来，实行“乡政村治”格局，行政村一级实行村民自治。虽然《村民委员会组织法》规定村级党组织按照党章进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权，支持和保障村民开展自治活动。但实践中经常发生村“两委”矛盾，甚至有的村委会主任认为村委会由全体村民选举产生，而村党组织是由村里党员选举产生，按照少数服从多数原则，村党组织应该服从村委会领导，应由村委会（村主任）决定重大问题。这是对“少数服从多数”原则的误解。农村也出现了新的经济社会组织，这些组织也要坚持党的领导。习近平多次强调要把党的领导落实到治国理政全过程和各领域各方面。2019年《中国共产党农村基层组织工作条例》强调，坚持和加强党对农村工作的全面领导，村党组织全面领导村的各类组织和各项工作。村级重要事项，经村党组织研究讨论后，由相关组织依法做出决定。2021年中央进一步强调，健全在基层治理中坚持和加强党的领导的有关制度，基层治理的重要事项、重大问题都要由党组织研究讨论后按程序决定。2022年中央一号文件强调完善村级重要事项、重大问题经党组织研究讨论机制。目前各地村级重大事项基本上是实行村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议的方式做出决策。
（二）村党组织书记通过法定程序担任各类组织负责人
村级党组织全面领导地位体现在人事上，就是村党组织书记通过法定程序担任村级各类组织负责人。这里以村党组织书记通过法定程序担任村委会主任为例进行论述。改革开放以来，村域范围内主要的政治组织包括村级党组织和村民委员会。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，调节民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村党组织按照党章进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律支持和保障村民开展自治活动。但实践中却出现了村委会主任和村党组织书记的矛盾导致村民自治没有实现预期目标。为解决村“两委”矛盾，“一肩挑”应运而生。“一肩挑”，有的是先选村主任，再把村主任选为村书记（这种情况下，如果村主任不是党员就无法实现“一肩挑”）。有的是先选村书记，再把村书记选为村主任。进入新时代以来，为加强党对农村工作的有效领导，2018年中央一号文件强调，推动村党组织书记通过选举担任村委会主任。2019年中央一号文件进一步强调，全面推行村党组织书记通过法定程序担任村委会主任，推行村“两委”班子成员交叉任职。这里强调的是“全面推行”。2021年中央一号文件又体现了灵活性，强调在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，因地制宜、不搞“一刀切”。2021年4月，《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中的表述是“积极推行”，注重把党组织推荐的优秀人选通过一定程序明确为各类组织负责人。[5] 上述这些规定在村“两委”换届中得到有效贯彻。2020年10月开始的全国村“两委”换届到2022年5月已全部完成，49.1万个村班子完成新老更替，村党组织书记、村民委员会主任“一肩挑”比例达95.6%，比换届前提高29.5个百分点。[6] 村党组织书记担任村委会主任，既有利于解决村“两委”矛盾，也有利于在实践中加强党的领导。
三、实施村党组织带头人队伍整体优化提升行动
习近平强调，推动乡村全面振兴需要“打造千千万万个坚强的农村基层党组织，培养千千万万名优秀的农村基层党组织书记，……要加强基层党组织带头人队伍建设，注重培养选拔有干劲、会干事、作风正派、办事公道的人担任支部书记”[7]。实施村党组织带头人队伍整体优化提升行动主要包括以下四个方面。
（一）扩大村级党组织带头人队伍来源
改革开放以来，农村人口大量进城，尤其是大量青壮年农民（包括年轻党员）外出务工经商，致使出现农村党组织带头人选拔培养难问题。[8] 为解决村党组织带头人选人难问题，中央强调要扩大农村党组织带头人队伍来源，加大从高校毕业生、农民工、退伍军人、机关事业单位优秀党员中培养选拔村党组织书记力度。当前村党组织带头人来源一般分为一直在村任职人员、本地致富能手、外出务工返乡人员、大中专毕业生、退伍军人、民政专干、扶贫专干、村医村教、机关企事业单位选派人员。在2021年换届中，不少本地致富能手、外出务工返乡人员、大中专毕业生、退伍军人等进入村党组织带头人队伍。从全国村“两委”换届结果看，一大批懂发展善治理、有干劲会干事、群众认可的优秀人员成为村“两委”成员，村班子结构特别是带头人队伍实现整体优化。村党组织书记大专以上学历的占46.4%、提高19.9个百分点；村党组织书记中致富带富能力较强的占73.6%，提高23.6个百分点；村“两委”成员平均年龄为42.5岁、下降5.9岁，村党组织书记平均年龄45.4岁、下降3.9岁。[9] 通过扩大村级党组织带头人队伍来源，解决了选人难问题，每个村都建立了村干部后备队伍，确保选出德才兼备的党组织带头人。
（二）实行村级党组织书记县级备案管理
改革开放以来，村级干部管理权限下放到乡镇，村党组织书记经村党支部选举后，乡镇党委批复即可。全部取消农业税后，不少地区村级党组织出现“悬浮化”趋势，有的地方对村干部队伍管理出现宽松软现象，导致有的村霸等黑恶势力把控村级党组织，严重损害了群众利益。党的十八大之后在推动全面从严治党向基层延伸过程中，村党组织书记县级备案管理制度被提上日程。2017年中央一号文件提出“实行村党组织书记县级备案管理”；2018年《中国共产党支部工作条例》的表述是“纳入县级党委组织部备案管理”；2019年中央一号文件强调“全面落实村党组织书记县级党委备案管理制度”。村党组织书记备案管理经历了从“县级备案”到“县级党委组织部备案”再到“县级党委备案”的强化过程。“村党组织书记县级党委备案管理，是在推行村主干职业化管理的基础上，延伸出的村党组织书记备案管理模式，以县为单位，全维度多方面统筹村党组织书记选拔、培养、教育、管理、考核等方面，严把标准关、人选关、管理关、考核关、任免关，对村党组织书记选育管用等各个方面、各个环节进行全方位、全过程的备案管理。”[10] 备案管理一般分为任职备案和履职备案两类。任职备案是指村党组织书记任职变动情况，包括集中换届和届中调整变动情况。县级备案管理制度的实质是强调县级党委对村级党组织带头人队伍的把关，实现了村党组织书记队伍管理的规范化，对村党组织书记来说也是荣誉和责任。
（三）实施村“两委”成员县级联审常态化机制
村“两委”成员县级联审是确保其先进性和纯洁性的重要手段，一般由县级（县委组织部、县民政局牵头，县纪委监委、公检法等单位参加）多部门对“两委”成员进行联合审查，审查内容包括现实状况和历史上的各种表现。2019年《关于加强和改进乡村治理的指导意见》强调，全面落实村“两委”换届候选人县级联审机制，坚决防止和查处以贿选等不正当手段影响、控制村“两委”换届选举行为，严厉打击干扰破坏村“两委”换届选举的黑恶势力、宗族势力。2020年中央一号文件强调要建立村“两委”成员县级联审常态化机制。2021年《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》进一步强调，全面落实村“两委”班子成员资格联审机制，坚决防止政治上的两面人，受过刑事处罚、存在村霸和涉黑涉恶及涉及宗族恶势力等问题人员，非法宗教与邪教的组织者、实施者、参与者等进入村“两委”班子。实践中，各地在联审中明确提出“不能”“不宜”进入村“两委”成员的标准，把受过刑事处罚，存在涉黑涉恶情形的，受到留党察看以上党纪处分的一律挡在门外。对有严重危害集体或群众利益，以及因主观原因工作不力，导致工作出现重大失误、造成重大影响的，道德素质不高、群众普遍反映不好的，纳入失信被执行人名单的，均列入“不能”情形。[11]
（四）实施第一书记制度对村级党建进行帮扶
加强村级党组织带头人队伍建设，既要从内部加强选拔培养，也要从外部进行帮扶。对村级党建进行帮扶的主要措施之一是实施第一书记制度。第一书记制度起源于安徽省。2001年安徽省委决定，从机关和事业单位选派优秀年轻干部到贫困村担任党支部书记，任期3年，第一批3000名，第二批6000名，截至2012年，共选派1.4万名优秀党员干部到村任第一书记。此后其他省份也探索实施第一书记制度并取得良好效果。党的十八大后，中央提出实施精准扶贫战略。实现精准脱贫，需要坚强的村级党组织，尤其需要对贫困村党组织进行帮扶，全国范围实施第一书记制度应运而生。2015年，中央组织部等部门联合印发选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知，强调对党组织软弱涣散村、建档立卡贫困村要全覆盖选派第一书记，对革命老区、边疆和民族地区、灾后恢复重建地区加大选派力度，做到应派尽派，对其他类型村根据实际进行选派。第一书记主要任务之一就是建强基层组织，把村党组织建设成为坚强战斗堡垒。在脱贫攻坚进程中，全国累计选派25.5万个驻村工作队、三百多万名第一书记和驻村干部奋战在扶贫一线，把基层党组织建设成为带领群众脱贫致富的坚强战斗堡垒。[12] 精准扶贫之后，“三农”工作重点转向乡村全面振兴，2021年中央又印发向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见，强调继续选派第一书记，将乡村振兴重点帮扶县的脱贫村作为重点，加大选派力度，力求实现建强村党组织。[13] 通过实施第一书记制度，发挥了对村级党组织的帮助引导监督等作用，促进了村级党组织组织力提升。[14]
四、做实对村级干部队伍的监督管理
村干部是党和国家方针政策和重要部署在乡村的贯彻者和执行者，他们掌握着一定的公共权力，存在腐败等不正之风的可能性。[15] 2012—2017年五年间，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。[16] 2023年上半年，全国纪检监察机关共立案现任或原任村党支部书记、村委会主任3.1万人。[17] 习近平强调：“当前，村党组织、自治组织负责人普遍实现了‘一肩挑’，有的还兼任村集体经济组织负责人，对他们的监督管理必须跟上，坚决防止出现‘小官巨贪’和无法无天的‘村霸’。”[18] 有学者已经对此问题进行了初步探讨。[19] 为解决村干部不正之风等问题，需在村级监督管理方面进行创新。
（一）加大农村基层巡察工作力度
新时代以来，党内监督的重要创新之一是把巡视上升为党内监督的战略性制度。中央2015年印发《中国共产党巡视工作条例》，并于2017年进行修订，既坚持常规巡视，也开展专项巡视和“机动式”巡视，巡视利剑作用充分彰显。十八大至十九大的五年间中纪委审查的案件中，超过百分之六十的线索来自巡视。党的十九大指出在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度。2020年中央一号文件强调，加大农村基层巡察工作力度，强化基层纪检监察组织与村务监督委员会沟通协作、有效衔接，形成监督合力。实践中各基层单位进行探索创新，多举措提升农村基层巡察实效。安徽省安庆市积极探索创新组织方式和工作方法，坚持“五突出五着力”，因村施策，分类施巡，通过巡察发现问题、落实整改，有力推动了基层党组织建设和基层治理规范化。全市1547个村（社区）巡察全覆盖，发现问题16 050个，移交问题线索662件，给予党纪政务处分251人，移送司法机关3人。巡察组通过向纪检监察、组织、政法、财政等部门以及所在乡镇，全面了解各村政治生态、信访反映、项目工程、惠民资金等综合情况，把村庄分为不同类型，针对不同类型村，细化个性监督清单，因村配单、对单巡察，坚持抓住主要矛盾，着力发现突出问题。对事实清楚、可查性强的问题线索，移交县纪委监委快查快办，形成强力震慑[20]。
（二）推行村级小微权力清单制度
村级小微权力清单制度，是有效防止基层小微权力腐败的重要举措。之所以称之为小微权力，一是指权力层级低，其处在国家政权体制之外，乡村社会之中。二是指权力涉及群众切身利益的“小事”。习近平在2014年5月参加兰考县委常委班子专题民主生活会时指出：“要完善党内权力运行和监督机制，实行权责对应，坚决反对特权，防止滥用权力。执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，什么权能用，什么权不能用，什么是公权，什么是私权，要分开，不能公权私用。”[21] 全国最早探索村级小微权力清单制度的是浙江省宁海县。为解决村干部腐败及由腐败引发的群众信访和越级上访等问题，2014年，宁海着眼农村小微权力规范使用，制定《宁海县村级权力清单三十六条》，将涉及集体管理事务的19个事项和17项便民服务举措，通过晒“新家底”和明确“分内事”，给老百姓明白，教干部清白。2015年，“宁海36条”入选中国社区治理十大创新成果。近年来，宁海县纪委根据各村运行实际情况，不断对“36条”具体内容进行调整，2017年，对原“36条”内容进行了精简修改，让新版“36条”更符合农村实际。经过几年运行，《宁海县村级权力清单三十六条》不仅有效推进了村级重大项目建设，密切了干群关系，而且成为约束“小官巨腐”的“尚方宝剑”。2018年，宁海县首创的村级小微权力清单制度被写入中央一号文件。全国各试点省份先后组织开展小微权力清单梳理，不同地区权力清单不尽相同，通过明确责任主体、监督机构、权力运行流程等，形成全面推进村级事务小微权力清单制度长效机制，保障小微权力规范运行。
注释
[1] 王书慧、姚桓：《新时代乡村振兴与农村基层党组织的革命性锻造》，《新视野》2021年第1期。
[2][3]《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第93页；第94页。
[4] 刘玉东：《充分发挥党建工作责任制的作用》，《党政论坛》2019年第10期。
[5]《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，《人民日报》2021年7月12日。
[6][9] 张维涛等：《全国村“两委”集中换届完成》，《人民日报》2022年5月23日。
[7]《习近平关于“三农”工作论述摘编》，中央文献出版社2019年版，第193~194页。
[8] 王同昌：《新时代农村基层党组织建设的四大难题》，《人民论坛》2019年第28期。
[10] 刘友春：《农村党组织书记县级党委备案管理调查研究》，中国社会科学网，2019年7月12日。
>http://sky.cssn.cn/dzyx/dzyx_mtgz/201907/t20190712_4933177.shtml <
[11]《岳西县：建立常态化联审机制把好村和社区干部任职关》，安徽先锋网岳西县分站，2020年8月12日。
>http://www.ahxf.gov.cn/Home/Content/1075305?ClassId=239<
[12]《习近平谈治国理政》第4卷，外文出版社2022年版，第132~133页。
[13]《向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队》，《人民日报》2021年5月12日。
[14] 王同昌：《第一书记引领村级党组织组织力提升的行动路径》，《中州学刊》2023年第3期。
[15] 杨轶华、祁晓民：《公共协商：企业参与农村社会福利供给的途径探索与共同富裕》，《北京行政学院学报》2022年第2期。
[16]《十九大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2019年版，第67页。
[17] 赵成：《今年上半年全国纪检监察机关立案31.6万件》，《人民日报》2023年7月23日。
[18] 习近平：《加快建设农业强国推进农业农村现代化》，《求是》2023年第6期。
[19] 董立人、刘飞：《新时代村干部权力监督问题研究》，《廉政文化研究》2021年第1期。
[20]《安徽安庆：多措并举提升村社巡察监督实效》，中央纪委国家监委网站，2022年5月7日。
>https://www.ccdi.gov.cn/xsxcn/202205/t20220506_190821_m.html#<
[21]《习近平关于全面从严治党论述摘编》，中央文献出版社2021年版，第393页。
（作者为河海大学马克思主义学院教授）
特约责任编辑 古 虹
问题导向 理论前瞻 视野开阔 文风活泼
长按识别二维码
在线订阅《理论视野》